“Als je als overheid rechtmatig optreedt, kan er alsnog een reden zijn voor nadeelcompensatie. De drempels hiervoor zijn wel hoog. Dat heeft onder meer te maken met het ondernemersrisico.” Aan het woord is Michiel Tjepkema, hoogleraar bestuursrecht aan de Radboud Universiteit in Nijmegen. Hij is expert in nadeelcompensatie. Dit is een juridisch en financieel instrument uit de Algemene wet bestuursrecht waarmee de overheid burgers, bedrijven of instellingen kan compenseren voor onevenredige schade die zij lijden als gevolg van rechtmatig overheidsoptreden.

Klimaatakkoord Parijs

Om te voldoen aan het klimaatakkoord van Parijs, hebben alle lidstaten van de EU afgesproken dat de EU in 2050 klimaatneutraal is. Om hieraan te kunnen voldoen, wil de Nederlandse overheid dat bedrijven en burgers hun aardgasverbruik naar bijna nul brengen in 2050. Voor bedrijven die net in aardgas of andere fossiele brandstoffen hebben geïnvesteerd, kan dit tot schade lijden. Denk bijvoorbeeld aan de waardedaling van vastgoed, verlies van omzet of klanten, en extra kosten voor aanpassingen aan gebouwen of installaties. 
 
Toch zijn er ook bedrijven die blijven investeren in aardgasinsfrastructuur. Zo investeert netbeheerder Stedin bijvoorbeeld in gasturbines om het Utrechtse elektriciteitsnet te kunnen balanceren. En Gasunie wil tot en met 2030 € 12 miljard investeren in energie-infrastructuren. Dit blijkt uit het voorwoord van de raad van bestuur bij het Halfjaarbericht 2025. Ook bedrijven in het mkb, zoals restaurants en bakkerijen, investeren nog steeds in aardgas. Kunnen zij de overheid aanspreken als die investeringen door nieuw beleid waardeloos worden?

Arrest Uniper en RWE

De moeilijkste weg om nadeelcompensatie te verkrijgen, is een rechtsgang bij de civiele rechter. Die toetst strikt aan de criteria van het nationale nadeelcompensatierecht en het Europese recht en legt de lat van de voorzienbaarheid hoog. Een goed voorbeeld is de zaak waarover eerder op Entra.nl werd gepubliceerd: het arrest van Uniper en RWE tegen de staat over ‘stranded assests’. Deze energiebedrijven klaagden de Staat aan vanwege inkomstenderving door het kolenverbod.  
 
De claim is uiteindelijk door de rechter afgewezen. Onder meer omdat in de visie van het hof de inbreuk niet zo groot was als de energiebedrijven claimden, legt Tjepkema uit. “Het hof oordeelde dat de gevolgen voor deze bedrijven middelgroot zijn. Het gaat dus niet om een ontneming van hun bedrijven. Kennelijk gaat de rechter ervan uit dat het gaat om bedrijven die schommelingen in hun omzet moeten kunnen dragen. Nu gaat het hier ook om grote spelers met hele diepe zakken die de allerduurste advocaten kunnen inschakelen. Wie weet gaan ze nog tot de Hoge Raad of misschien zelfs Straatsburg doorprocederen, maar volgens mij wordt het lastig.”

Schadebeperkende maatregelen

Makkelijker is het als de overheid uit eigen beweging nadeelcompensatie toekent. Overheden doen dit soms om procedures tegen de maatregelen zelf te voorkomen. Of om rechtszekerheid en draagvlak voor omstreden maatregelen te creëren. Dat is ook denkbaar in de energietransitie, die daarmee minder weerstand zou oproepen en beter uitvoerbaar wordt.  
 
Daarnaast kan de overheid overgaan tot flankerend beleid en zo een eerlijke balans tussen het eigendomsrecht en het maatschappelijk belang proberen te bereiken. Hierbij kan worden gedacht aan maatregelen om werknemers op andere plekken in te zetten, zodat ze niet werkloos raken. In de praktijk spelen naast juridische soms ook politieke motieven een rol, zegt Tjepkema. “Dat zie je bij partijen als de BBB die een bedrijfsvriendelijk overheidsbeleid voorstaan. Die stellen dus beleid voor dat ruimhartig is voor de agrarische sector, zonder dat daar juridische grond voor is.”

Tekst loopt door onder de foto.

Verwacht geen nadeelcompensatie

Het is echter beter om niet op een ruimhartig politiek beleid te rekenen. Tjepkema adviseert één en ander goed te overwegen als bedrijven kiezen om nu te investeren in aardgasinfrastructuur of -installaties. “Naast de vraag hoe groot de impact van het beleid is op de onderneming, is van belang of nieuw beleid er eigenlijk al zat aan te komen en dus, zoals juristen dat zeggen, ‘in de lijn der verwachtingen’ lag. Een behoedzaam ondernemer moet zich dus verdiepen in het langetermijnbeleid van de overheid en ervan uitgaan dat regels kunnen veranderen. Dus als het aardgasbeleid nu al gericht is op inperking, ligt het in de lijn der verwachtingen dat nog strengere maatregelen volgen. Zelfs als het nog helemaal niet duidelijk is welke concrete maatregelen in de toekomst worden genomen.” 
 
Tjepkema vervolgt. “Wie investeert in bedrijfsmiddelen die aan strenge overheidsregulering onderhevig zijn, doet dat in beginsel voor eigen rekening en risico. Zelfs als die maatregelen tot gevoelige vermogensverliezen lijden, is de overheid niet snel juridisch verplicht te compenseren. Het normale ondernemersrisico is hier nu eenmaal hoog.” Het is dan ook niet verstandig om te rekenen op een overheid die uit politieke overwegingen wel bijspringt. Bedrijven die investeren in aardgasinfra doen er eerder verstandig aan om geld apart te zetten, zegt hij. “Neem je als partij die winst of zet je het apart voor als het beleid straks verandert? Dat zijn wel zaken waar je als ondernemer over na moet denken.”

Onverwachte gebeurtenissen

Soms maakt de overheid een uitzondering voor grotere spelers als er bijvoorbeeld sprake is van onverwachte gebeurtenissen. Zo kreeg Uniper in 2024 een compensatie van ruim € 165 miljoen toegekend door minister Jetten van EZK voor een productiebeperking van zes maanden in 2022. De centrale kreeg toen vanwege de Urgenda-uitspraak een flinke beperking opgelegd, die haaks stond op eerder beleid en het bedrijf in zekere zin overviel. “Dat zette de minister ertoe aan uit eigen beweging nadeelcompensatie toe te kennen, omdat hij meende daartoe juridisch gehouden te zijn. Eigenlijk laat deze situatie goed zien wanneer een recht op nadeelcompensatie bestaat. De veranderingen moeten onverwacht zijn én veel impact hebben op de bedrijfsvoering. Als daar geen sprake van is, zie ik niet snel dat er recht is op nadeelcompensatie.”

Overheid moet betrouwbare partner zijn

In het mkb kunnen de gevolgen voor de bedrijfsvoering groot zijn. En ook hier geldt dat de overheid zich over het algemeen als een betrouwbare partner moet tonen. Maar ook hier is nadeelcompensatie zeker geen vetpot. Tjepkema: “Ik denk niet dat je als bakkerij zomaar je hand kunt ophouden bij veranderende regelgeving, zoals de uitfasering van aardgas. Het betekent niet dat je niet mag investeren in gasinfrastructuur. Maar je moet niet verwachten dat de overheid je geld gaat geven als na verloop van tijd investeringen niet volledig kunnen worden terugverdiend. Of wanneer nieuwe maatregelen nopen tot aanpassing van de energie-infrastructuur. Van een behoedzaam ondernemer wordt dit nu eenmaal verlangd. Hij moet weten in welke sector hij zit en rekening houden met het wettelijke kader dat op zijn bedrijf van toepassing is.” 

Flankerende maatregelen

Mag de overheid dan van de ene op de andere dag nieuw beleid invoeren? Tjepkema: "Nee, zeker niet. Ondernemers mogen er altijd op rekenen dat ze ruim de tijd krijgen wanneer de overheid hen verplicht over te stappen op een andere wijze van energievoorziening, zoals een elektrische oven. Het belang van een ruime en reële overgangstermijn wordt in veel rechtspraak benadrukt. Nieuwe maatregelen moet je niet overhoeds invoeren, dat schaadt bedrijven nodeloos. Ook is denkbaar dat de overheid andere flankerende maatregelen neemt. Denk bijvoorbeeld aan het toekennen van subsidies, om de overgang naar een nieuw regime draaglijker te maken."